【導讀】從2013年末開始，一些地方在不同層面整合工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)的機構(gòu)和職能，推進統(tǒng)一市場監(jiān)管體制改革，其中以深圳、浙江、天津等�。ㄊ校�為代表。然而，部分地區(qū)在改革進程中卻暴露出諸多問題，甚至有些地方開始叫停。統(tǒng)一市場監(jiān)管體制改革的未來在哪里？下一步又該怎么走？深圳、浙江、天津的三種模式有何不同？

《國務(wù)院關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）指出，加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設(shè)置市場監(jiān)管機構(gòu)，原則上不另設(shè)執(zhí)法隊伍。目前體制改革正在推進：在國家層面，中央已明確中編辦、工商總局牽頭落實十八屆三中全會改革任務(wù)；在地方層面，深圳、上海、浙江、天津、遼寧、吉林、重慶兩江新區(qū)、武漢東湖新區(qū)等地紛紛整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門，組建市場監(jiān)督管理局（委），試圖用一個強有力的部門打破地方保護。

由于種種原因，我國政府市場監(jiān)管職能長期散落在多個部門，部門之間難免出現(xiàn)職能交叉和真空，形成“九龍治水“的監(jiān)管碎片化問題。在當前中國的語境下，由于食藥等部門實行屬地分級管理，地方保護主義又將監(jiān)管體制缺陷放大，導致信息本地化問題。在不少地方，市場主體違法犯罪信息呈現(xiàn)“村里知道說不知道，鄉(xiāng)里不知道裝知道，縣里想知道還真知不道”的層層衰減分布。橫向與縱向的監(jiān)管體制缺陷，使得我們面臨日益嚴峻的食品藥品安全、產(chǎn)品質(zhì)量和消費者權(quán)益受侵害問題。

黨的十八屆三中全會提出“改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管”，為改革指明了方向。

深圳、浙江和天津三地市場監(jiān)管體制改革模式比較

現(xiàn)在，地方層面進行的體制改革模式存在差異，各有千秋，目前大致形成三類模式。

（一）“紡錘型”的深圳模式

2009年，深圳在“大部門制”政府機構(gòu)改革中探索市場監(jiān)管體制改革，整合工商、質(zhì)監(jiān)、物價、知識產(chǎn)權(quán)的機構(gòu)和職能，組建市場監(jiān)督管理局，后來加入全鏈條食品安全監(jiān)管的職能。2014年5月14日，深圳組建市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會，主要承擔制定政策、規(guī)劃、標準等職能，并監(jiān)督執(zhí)行部門，由分管副市長任主任委員。委員會下設(shè)三個機構(gòu)：一是正局級行政機構(gòu)深圳市市場監(jiān)督管理局（掛市質(zhì)量管理局、市知識產(chǎn)權(quán)局牌子），二是深圳市食品藥品監(jiān)督管理局，三是副局級行政機構(gòu)深圳市市場監(jiān)督稽查局。上述機構(gòu)分別承擔市場監(jiān)管領(lǐng)域的行政管理和監(jiān)督執(zhí)法職能，市場監(jiān)管局和食藥監(jiān)局局長分別擔任市場監(jiān)管委員會副主任委員。在區(qū)一級分別設(shè)置市場監(jiān)督管理分局和食品藥品監(jiān)督管理分局作為市局直屬機構(gòu)，在街道設(shè)市場監(jiān)督管理所作為兩個區(qū)分局的派出機構(gòu)。深圳模式呈現(xiàn)上下統(tǒng)一、中間分開的“紡錘型”結(jié)構(gòu)。

深圳模式經(jīng)過重大調(diào)整，目前看有三大優(yōu)點。一是采取分類監(jiān)管模式。充分考慮并區(qū)分對待普通產(chǎn)品質(zhì)量與食品藥品安全，將食品安全監(jiān)管職能調(diào)整由食品藥品監(jiān)管局承擔，實現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)管。二是統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法隊伍。由于行政強制、處罰等行為與市場主體利益直接相關(guān)，解決多頭執(zhí)法問題有利于減輕市場主體負擔，提升監(jiān)管公平性。三是宏觀政策設(shè)計與微觀監(jiān)管有機結(jié)合。

當然，深圳模式在確保監(jiān)管政策一致性上面臨挑戰(zhàn)。各類市場監(jiān)管部門的“前世今生”截然不同，工商部門從管理城鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場起家，監(jiān)管對象是交易行為和市場秩序，管理方式較為粗放；質(zhì)監(jiān)部門更多關(guān)注產(chǎn)品內(nèi)在質(zhì)量如重量、成色和品質(zhì)，因此技術(shù)支撐能力較強；餐飲監(jiān)管主體的前身是衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，其注重產(chǎn)品和公共場所的清潔無菌以及對人體健康無害。這種差異會帶來行政許可、行政執(zhí)法和行政處罰的標準不同和風格沖突。全國工商系統(tǒng)實有工作人員42萬人， 2012年全國食藥監(jiān)系統(tǒng)到崗93572人，全國質(zhì)檢系統(tǒng)約20萬人。隨著企業(yè)登記制度改革不斷推進，工商部門所擁有的實際職能不斷減少，這支龐大的公務(wù)員隊伍的未來出路已經(jīng)上升為政治問題。同時，工商部門作為老牌市場監(jiān)管部門嵌入市場網(wǎng)絡(luò)較深，在政府體系中擁有更大話語權(quán)，有能力主導市場監(jiān)管體制改革，用基層監(jiān)管工作人員的話來說是工商“吞并”質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)。其直接影響是工商部門慣用的排查、索證索票等管理方式被廣泛用于基層市場監(jiān)管。

將不同部門糅合在一起，需要統(tǒng)一的行政流程再造，否則會產(chǎn)生內(nèi)部行政文化沖突。例如，標準化、知識產(chǎn)權(quán)促進和保護、消費者權(quán)益保護工作原分屬質(zhì)監(jiān)、知識產(chǎn)權(quán)和工商部門，機構(gòu)改革后標準化與知識產(chǎn)權(quán)促進的關(guān)系密切，知識產(chǎn)權(quán)保護又與消費者權(quán)益保護密切相關(guān)，這就需要按業(yè)務(wù)內(nèi)在聯(lián)系的邏輯而非部門間聯(lián)系的邏輯來確定工作流程。又如，由于上位法律法規(guī)沒有相應(yīng)調(diào)整，機構(gòu)改革后監(jiān)管人員在監(jiān)督執(zhí)法時要帶好幾套法律文書，相對人也不得不面對不同執(zhí)法標準和行政風格。

（二）“倒金字塔型”的浙江模式

2013年12月9日，浙江省食品藥品監(jiān)管體制改革正式啟動，在縣（市、區(qū)）整合工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、食品藥品監(jiān)督管理局的職能和機構(gòu)，組建市場監(jiān)督管理局，保留原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)局牌子；地級市自主選擇機構(gòu)設(shè)置模式；省級機構(gòu)設(shè)置保持不變。同時通過重新布局結(jié)構(gòu)，綜合設(shè)置市場執(zhí)法機構(gòu)、基層市場監(jiān)管所、技術(shù)檢驗檢測和市場投訴舉報等機構(gòu)，具體設(shè)置形式由縣（市、區(qū)）政府結(jié)合實際確定�？梢姡�浙江模式呈現(xiàn)基層統(tǒng)一、上面分立的“倒金字塔形”結(jié)構(gòu)。這項政策創(chuàng)新迅速擴散，安徽、遼寧、吉林等省份以及上海、武漢等城市也探索類似做法。2014年1月1日，上海浦東新區(qū)的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門完成“三合一”整合，掛牌成立上海浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局，同時取消了原來工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門的市級垂直管理，改為屬地管理。安徽則在市級組建新的食藥局，縣級以下整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門“三合一”，組建市場監(jiān)督管理局。

浙江模式一方面可以發(fā)揮各部門優(yōu)勢，例如工商部門機構(gòu)設(shè)置和隊伍體系完整，基本覆蓋鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道基層；質(zhì)監(jiān)部門擁有完備的檢驗檢測技術(shù)支撐，能夠滿足日益復雜的監(jiān)管需求；食藥監(jiān)管部門則具備食品藥品監(jiān)管的專業(yè)優(yōu)勢。另一方面，改革有利于整合市場監(jiān)管執(zhí)法資源，在加強專業(yè)管理的基礎(chǔ)上推進綜合執(zhí)法，優(yōu)化市場準入方式，強化事中、事后監(jiān)管，著力構(gòu)建貫穿生產(chǎn)、流通、消費全過程，監(jiān)管、執(zhí)法、技術(shù)支撐相銜接的監(jiān)管體制機制。

不過，這種模式除了監(jiān)管工作一致性受到挑戰(zhàn)，改革還帶來其他問題。首先，1+1>2的“大部門制”理想改革效果難以實現(xiàn)。在“權(quán)責同構(gòu)”的行政架構(gòu)中，由于上級部門沒有同步改革，下級對口機構(gòu)為應(yīng)對上級工作要求而難以優(yōu)化和精簡。所謂“下改上不改，等于沒有改”。以浙江省Z市（地級市）市場監(jiān)管局為例，該局成建制整合了該市原工商局、質(zhì)監(jiān)局和食藥監(jiān)局，共有22個內(nèi)設(shè)機構(gòu)。這其中有15個處室未作任何調(diào)整，包括原工商局處室5個、原質(zhì)監(jiān)局處室4個、原食藥局處室5個，原衛(wèi)生局科室1個，占全部內(nèi)設(shè)機構(gòu)三分之二強；而合并的綜合處室4個，新設(shè)處室更是僅有3個，如下表1所示。這種自上而下的改革，給基層工作帶來困難。

表1 浙江省Z市（地級市）市場監(jiān)督管理局內(nèi)設(shè)機構(gòu)情況

注：浙江各地級市的局委辦將內(nèi)設(shè)機構(gòu)稱為處，實際僅為正科級機構(gòu)。

其次，食品藥品監(jiān)管專業(yè)性被削弱。本輪體制改革源于加強食品安全監(jiān)管，最初的理想設(shè)計是用管藥的方法管食品，但組建市場監(jiān)管局的結(jié)果是用普通產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的方法來對待食品藥品，與政策初衷南轅北轍�？h級市場監(jiān)管局成立后，工商、質(zhì)監(jiān)的省以下管理體制同時取消。在行政問責的風險壓力下，地級市監(jiān)管部門傾向于將食品藥品監(jiān)管中的許可、監(jiān)督檢查等事權(quán)下放給縣一級，但監(jiān)督執(zhí)法和技術(shù)支撐資源并未隨之下沉，機構(gòu)改革陷入“監(jiān)管職責往下壓，監(jiān)管資源被截流”的困境。以往質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層沒有派出機構(gòu)，監(jiān)管工作由縣局機關(guān)和直屬機構(gòu)承擔；機構(gòu)改革后，縣級市場監(jiān)管局職責明顯增多，因此以同樣的邏輯思路將大量監(jiān)管職責下放給市場監(jiān)管所。這種做法看似落實了屬地責任，實際上以工商所為班底的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)管所根本無力承擔食品生產(chǎn)、藥品經(jīng)營、特種設(shè)備等專業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管。

筆者在基層調(diào)研中了解到，普通公務(wù)員從開始接觸到完全勝任一線食品藥品監(jiān)督執(zhí)法，至少需要兩年全職工作時間，專業(yè)成長的難度較大�，F(xiàn)實中大部分市場監(jiān)管所嚴重缺乏食品藥品監(jiān)管專業(yè)人員，有的執(zhí)法人員“進藥店不知道做什么，只會問店主要營業(yè)執(zhí)照�！�

此外，食品藥品安全工作的重要性被降低。在省以下垂直管理體制下，自上而下的督查和問責機制促使工商、質(zhì)監(jiān)部門將食品安全作為本部門所有業(yè)務(wù)中最重要的工作，基層監(jiān)管機構(gòu)普遍將30%~60%的工作精力投入到食品安全監(jiān)管中。市場監(jiān)管局組建后，表面上食品藥品安全從部門責任提升為地方政府負總責。而在實踐中，食品藥品安全僅僅被地方政府看做一項具體的部門工作，與經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等宏觀任務(wù)相比，其相對重要性大為降低，可以帶動的監(jiān)管力量也隨之減少。如安徽某地市場監(jiān)管局工作人員被派去從事征地拆遷、燒秸稈等工作，嚴重影響基層監(jiān)管人員積極性，有人甚至“盼著出大事”。新體制還容易滋生地方保護主義。一些地方為優(yōu)化投資環(huán)境設(shè)立“企業(yè)寧靜日”，監(jiān)管部門只能在規(guī)定時間對企業(yè)進行監(jiān)督檢查，且必須通過有關(guān)部門審批，隨機檢查就不可能實現(xiàn)。近期發(fā)生的上海福喜“過期肉”事件中，執(zhí)法人員就在進入封閉廠區(qū)時遇到障礙。

（三）“圓柱型”的天津模式

2014年7月4日，天津市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會正式成立。改革整合了市食藥監(jiān)局、市工商局、市質(zhì)監(jiān)局的機構(gòu)和職責，以及市衛(wèi)生局承擔的食品安全有關(guān)職責，不再保留食藥監(jiān)局、工商局和質(zhì)監(jiān)局三個市級部門。改革整合三個局的執(zhí)法機構(gòu)，設(shè)稽查總隊。在區(qū)縣層面，設(shè)市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局，受市場監(jiān)管委垂直領(lǐng)導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)置市場監(jiān)管所作為區(qū)市場監(jiān)管局的派出機構(gòu)。這樣，天津從市級層面到區(qū)、街道辦全部實現(xiàn)“三局合一”，形成全行政區(qū)域內(nèi)垂直管理的“圓柱型”統(tǒng)一市場監(jiān)管模式。

天津改革是在簡政放權(quán)的大背景下實施的，具有明顯的政治導向性，目標是在一個部門負全責、一個流程優(yōu)監(jiān)管、一支隊伍抓執(zhí)法、一個平臺管信用、一個窗口辦審批、一個中心搞檢測、一條熱線助維權(quán)等七個重點方面下功夫、見成效。改革的最大亮點是實現(xiàn)健康產(chǎn)品（health product）統(tǒng)一監(jiān)管。健康產(chǎn)品包括食品、藥品、化妝品、食用農(nóng)產(chǎn)品、飲用水、煙草、消毒產(chǎn)品及其相關(guān)輔料包材等�，F(xiàn)代社會的健康產(chǎn)品風險越來越具有關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)性特征，其不僅表現(xiàn)為低水平制假售假和簡單的質(zhì)量缺陷，更存在風險相互交融轉(zhuǎn)化的可能。中國也自古有“藥食同源”的傳統(tǒng)，食品與藥品并無明確界限。因此人為割裂健康產(chǎn)品監(jiān)管體系，很可能出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的困境。如2012年“鉻超標藥用膠囊”事件，就暴露出藥用明膠和食用明膠監(jiān)管職能交錯的問題；現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)的保健食品冒充藥品現(xiàn)象，同時牽涉食品安全和藥品安全。

2013年國務(wù)院機構(gòu)改革僅僅有限整合了食品藥品監(jiān)管職能，很多依然散落在相關(guān)部門：農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，食品安全標準制定和風險評估由衛(wèi)計部門負責，食品生產(chǎn)容器和包裝材料監(jiān)管職能由質(zhì)監(jiān)部門承擔，食品藥品廣告監(jiān)管權(quán)在工商部門。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，未來健康產(chǎn)品風險將更為復雜。天津改革的目標是實現(xiàn)健康產(chǎn)品統(tǒng)一監(jiān)管，但留下兩個例外：一是考慮到有相當比例的農(nóng)產(chǎn)品不以食用為目的，而是用作飼料、生物燃料等用途，因此食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管職能沒有被整合；二是由于國家層面的體制因素，食品安全標準制定的職能依然留在衛(wèi)生計生部門。

天津模式的機構(gòu)整合力度最大，但機構(gòu)“物理疊加”并不意味著去職能“化學反應(yīng)”，因此面臨內(nèi)部行政流程整合的問題。有學者認為，過去“九龍治水”的分段監(jiān)管模式與改革后“一龍治水”的大部制模式本質(zhì)上具有結(jié)構(gòu)相似性，只不過將部門間推諉扯皮變成部門內(nèi)的協(xié)調(diào)。據(jù)了解，天津市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會擬設(shè)33個處室，除辦公室、人事、監(jiān)察、法制等綜合處室進行整合外，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥的原業(yè)務(wù)處室基本未做調(diào)整。這意味著天津模式將面臨內(nèi)部整合的艱巨任務(wù)。

統(tǒng)一市場監(jiān)管體制改革的下一步

深圳在2009年大部門制改革中將食品安全監(jiān)管職能納入市場監(jiān)管局，但在2014年又將該項職能劃轉(zhuǎn)給新組建的食品藥品監(jiān)管局，其主要原因是食品安全監(jiān)管與普通商品監(jiān)管的模式完全不同。本輪地方體制改革中，安徽等地較早在縣區(qū)市試點工商、質(zhì)監(jiān)、食藥“三合一”，但由于弱化了食品藥品監(jiān)管力量，現(xiàn)實中暴露出諸多問題，已被緊急叫停。地方試點的經(jīng)驗和教訓值得我們高度關(guān)注，如果地方為機構(gòu)改革而改革，不考慮監(jiān)管實際，將來很可能要“返工”。因此，要循序漸進開展機構(gòu)改革，現(xiàn)階段不急于推進統(tǒng)一市場監(jiān)管體制改革

此外，改革中要突出食品藥品監(jiān)管的專業(yè)性，適時成立健康產(chǎn)品監(jiān)管局，最終與市場監(jiān)管局并列。例如，美國政府設(shè)有監(jiān)管一般市場秩序的聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC），同時專門設(shè)置監(jiān)管健康產(chǎn)品的食品藥品監(jiān)管局（FDA）；英國政府設(shè)立專門的藥品和醫(yī)療器械監(jiān)管機構(gòu)（MHRA）；日本由厚生勞動省監(jiān)管除食用農(nóng)產(chǎn)品之外的食品安全。盡管各國實踐不同，但不論如何都將食品藥品等健康產(chǎn)品作為特殊商品進行監(jiān)管。從理論上說，市場監(jiān)管的對象是各類市場主體交易行為，目的是維護市場秩序和環(huán)境；而健康產(chǎn)品監(jiān)管的對象是特定產(chǎn)品質(zhì)量安全，屬于公共安全范疇，兩者的定位和范式截然不同。

再者，改革要區(qū)分地域特征，推廣適合當?shù)氐木哂写�表性的模式。就統(tǒng)一市場監(jiān)管體制帶來的影響而言，大城市與中小城市不同，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)也不同。各地要充分評估整合工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)的政策效果，對整合中和整合后可能出現(xiàn)的問題有充分準備。中央宏觀頂層設(shè)計必須與地方微觀基層創(chuàng)新相結(jié)合，提煉出一些具有代表性的模式，分類指導和分步實施相結(jié)合，避免盲目跟風。從目前的實踐看，市場監(jiān)管局與食藥監(jiān)局并列的深圳模式，可以被一些監(jiān)管基礎(chǔ)較好的地區(qū)借鑒。