準(zhǔn)確分析和認(rèn)識(shí)此前六年大部制改革的得失，可以更好地把握未來改革路徑與方向。

六年大部制改革有“三得”

　　準(zhǔn)確分析和認(rèn)識(shí)改革的成效，是確認(rèn)改革是否有必要繼續(xù)進(jìn)行的基礎(chǔ)。過去六年的大部門制改革，重點(diǎn)有三“得”。

　　第一，改革理念廣為傳播。所謂“知而后行”，任何一場歷史性的政府改革，要想得到社會(huì)支持并順利推行，首要條件是讓社會(huì)公眾了解改革的相關(guān)理念。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，自2008年至今，關(guān)于大部門制改革的學(xué)術(shù)成果、重要媒體報(bào)道已逾3000篇，各級(jí)政府的改革實(shí)踐也通過各類信息傳播渠道為社會(huì)公眾廣泛知曉。大部門制的基本主張、理念，已在全國范圍內(nèi)得到普及，為一個(gè)改革的深入進(jìn)行奠定了必要的社會(huì)基礎(chǔ)。

　　第二，中央地方皆有推進(jìn)。2008年和2013年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，組建了工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部、食品藥品監(jiān)督管理總局等大部委。改革涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)27個(gè)，重組新增9個(gè)大部委，著力通過機(jī)構(gòu)整合的模式，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的交叉職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)合。通過改革，在公共服務(wù)、市場監(jiān)管和信息化等重點(diǎn)領(lǐng)域強(qiáng)化了職責(zé)整合，“大交通”、“大能源”、“大食品”、“大信息”、“大衛(wèi)生”的格局基本形成，“大文化”、“大生態(tài)”也有重大推進(jìn)。

　　與中央層面的大部門制改革相呼應(yīng)，地方上也出現(xiàn)了各具特色的改革實(shí)踐，以“機(jī)構(gòu)整合式”和“機(jī)制創(chuàng)新式”兩種模式為代表，出現(xiàn)了如“深圳行政三分”、“順德黨政合一”、“富陽專委會(huì)”等具有代表性的地方改革實(shí)踐。中央和地方的大部門制改革穩(wěn)步推進(jìn)，為下一階段改革積累了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

　　第三，改革認(rèn)識(shí)逐步深化。隨著改革逐步深入，理論界和實(shí)踐界的共識(shí)正在形成，職能的首要地位得到充分認(rèn)識(shí)和重視。比如2013年食品藥品監(jiān)督管理總局的三定方案中，用“取消、下放、整合、加強(qiáng)”四個(gè)關(guān)鍵詞統(tǒng)領(lǐng)20項(xiàng)調(diào)整變化的職責(zé)，體現(xiàn)了簡政放權(quán)、因職設(shè)事的思路。以職能轉(zhuǎn)變引領(lǐng)機(jī)構(gòu)改革的思路得到廣泛認(rèn)可，改革認(rèn)識(shí)回歸理性化，為積極穩(wěn)妥深化改革奠定了良好基礎(chǔ)。

改革未到位仍待突破

　　在肯定成績的同時(shí)，必須看到在全國范圍而言，大部門制改革還沒有到位。當(dāng)前，應(yīng)對(duì)大部門制改革的具體實(shí)踐進(jìn)行深入反思。

　　第一，職能轉(zhuǎn)變未落實(shí)。大部門制改革的邏輯，是以機(jī)構(gòu)改革“倒逼”職能轉(zhuǎn)變。然而現(xiàn)有的改革實(shí)踐，仍未超越單純的“機(jī)構(gòu)合并”，改革的效果停留在一塊“牌子”上，機(jī)構(gòu)內(nèi)部的職能整合遲遲未動(dòng)。

　　比如，2013年新成立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局整合了分屬于質(zhì)監(jiān)總局和工商總局在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職能，但也只是由新成立的食品安全三司分別負(fù)責(zé)幾個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，除對(duì)黨委、人事等綜合部門進(jìn)行了進(jìn)一步整合外，具體業(yè)務(wù)處室的職能和人員配置與改革前相比均無明顯變化。

　　與此相類似的，一些部門除了“牌子”變更外，內(nèi)部整合絲毫未動(dòng)。甚至某些部委改革后依然有2個(gè)人事司司長，分別負(fù)責(zé)原系統(tǒng)內(nèi)的人事工作。隊(duì)伍管理尚不能統(tǒng)一，業(yè)務(wù)整合更無從談起。職能轉(zhuǎn)變進(jìn)展緩慢，直接危及改革“公信力”。

　　第二，運(yùn)行機(jī)制未理順。大部門制改革不僅要從外觀上解決部門林立、職能交疊的狀況，更要從內(nèi)在理順部門內(nèi)的運(yùn)行機(jī)制，提升管理效能。但在現(xiàn)階段的改革中，人們更多關(guān)注的是機(jī)構(gòu)數(shù)量的增減，而對(duì)本應(yīng)成為改革重點(diǎn)的具體運(yùn)行機(jī)制鮮有探究，突出表現(xiàn)有三點(diǎn)。

　　一是“行政三分”虛化。黨的*要求“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”，但從現(xiàn)階段中央地方的大部門制改革實(shí)踐來看，大都是改革前各部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的簡單加總，沒有在部門內(nèi)部重點(diǎn)體現(xiàn)決策與執(zhí)行的分工；從部門間關(guān)系來看，決策和執(zhí)行之間的相互協(xié)調(diào)與制約也并未實(shí)現(xiàn)。

　　二是協(xié)調(diào)機(jī)制匱乏。大部門制在內(nèi)部職能尚未充分整合的情況下合并了機(jī)構(gòu)，需要建立完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。但一些部門在大部門制改革后，機(jī)構(gòu)變大、層級(jí)變多，內(nèi)部分工合作機(jī)制卻未理順，不同層級(jí)、不同部門的決策權(quán)限沒有清晰有效劃分，導(dǎo)致事無巨細(xì)均需上報(bào)，依靠最高領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威協(xié)調(diào)，以致領(lǐng)導(dǎo)不堪重負(fù)。而且，機(jī)構(gòu)合并后，“一把手”未必熟悉所有業(yè)務(wù)領(lǐng)域，卻必須做決策，直接影響了決策效率和質(zhì)量。

　　與部門內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢相對(duì)應(yīng)的，是部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的不充分。目前的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制以“聯(lián)席會(huì)議”為主，多要求相關(guān)部門“一把手”出席。由于大部門合并了諸多機(jī)構(gòu)，經(jīng)常是一個(gè)地方的大部門對(duì)應(yīng)多個(gè)上級(jí)部門，導(dǎo)致改革后的大部門領(lǐng)導(dǎo)為應(yīng)付各類協(xié)調(diào)性會(huì)議疲于奔命，難以分出精力關(guān)注具體工作。

　　三是流程運(yùn)作繁瑣。由于只是簡單合并了機(jī)構(gòu)，許多大部門的內(nèi)設(shè)處室之間缺乏溝通，導(dǎo)致業(yè)務(wù)流程重復(fù)繁瑣，部門內(nèi)部業(yè)務(wù)的流程再造尚未實(shí)現(xiàn)。

　　第三，改革需增強(qiáng)嚴(yán)肅性。在目前的大部門制改革實(shí)踐中，“下改上不改，越改越被動(dòng)”的地方困境凸顯，對(duì)中央大部門制改革方案“嚴(yán)肅有效執(zhí)行”的問題缺少合理重視。以食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的大部門制改革為例。2013年3月中央組建食品藥品監(jiān)督管理總局；同年4月下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》明確要求，各地“參照國務(wù)院整合食品藥品監(jiān)督管理職能和機(jī)構(gòu)的模式”，于2013年12月底前完成省市縣三級(jí)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的改革。

　　然而截至目前，按要求完成機(jī)構(gòu)整合的只有北京、山西、山東、海南、陜西等11個(gè)省市。不少地方事實(shí)上未將原屬于工商、質(zhì)監(jiān)部門的食品安全監(jiān)管職能和人員轉(zhuǎn)移給食品藥品監(jiān)管局，而是以“創(chuàng)新”的名義，將工商、質(zhì)監(jiān)和食藥部門進(jìn)行二合一或三合一，成立大的“市場監(jiān)管局”或“綜合執(zhí)法大隊(duì)”。

　　這種做法難以達(dá)到改革目的。不同領(lǐng)域的執(zhí)法工作所需專業(yè)知識(shí)和技能不同，同一支隊(duì)伍很難對(duì)幾個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行有效執(zhí)法。在基層執(zhí)法資源有限的情況下，合并執(zhí)法隊(duì)伍，常常使得食藥等弱勢(shì)部門的執(zhí)法人員被抽調(diào)去執(zhí)行工商等強(qiáng)勢(shì)部門的執(zhí)法任務(wù)，加強(qiáng)食品藥品安全監(jiān)管的改革初衷被扭曲。地方與中央的改革實(shí)踐缺乏統(tǒng)一，會(huì)導(dǎo)致地方層面改革各行其是，甚至敷衍了事，流于形式。

持續(xù)深化完善大部門制改革

　　大部門制改革不是簡單的機(jī)構(gòu)合并，而是政府職責(zé)的有機(jī)整合，是政府運(yùn)行機(jī)制的深刻變革，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的漸進(jìn)過程。機(jī)構(gòu)改革有其內(nèi)在邏輯，更需要確保制度的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。穩(wěn)步推進(jìn)下一階段大部門制改革，重點(diǎn)應(yīng)從三個(gè)方面“著力”。

　　首先，以引入“第三方評(píng)估”推進(jìn)政府職能整合。能否對(duì)大部門內(nèi)部的職能有機(jī)整合和精簡，涉及部門的自身利益和人員分流，是改革中最核心的環(huán)節(jié)，也是所謂的“硬骨頭”。

　　結(jié)合現(xiàn)階段政府工作的重點(diǎn)，推進(jìn)職能整合，一方面可借助審批制度改革的契機(jī)，通過梳理“權(quán)力清單”等方式，對(duì)大部門內(nèi)部權(quán)力進(jìn)行審視清理，將不該由部門行使的職能取消或轉(zhuǎn)移向社會(huì)，對(duì)保留的職能進(jìn)行科學(xué)重組。

　　另一方面，由于改革涉及部門自身利益，為確保改革動(dòng)力，應(yīng)針對(duì)大部門職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性引入“第三方評(píng)估”機(jī)制。針對(duì)新成立的大部門，選擇相關(guān)領(lǐng)域的專家和服務(wù)對(duì)象，對(duì)其職能存在的合理性、機(jī)構(gòu)履職的有效性進(jìn)行評(píng)估，不合理、不合格的一律取消，以促進(jìn)職能的整合和資源的優(yōu)化配置。

　　其次，以明確分工協(xié)作推進(jìn)運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。探索實(shí)現(xiàn)大部門體制的有效運(yùn)行機(jī)制，一是要落實(shí)“行政三分”，對(duì)不同層級(jí)、不同部門的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)進(jìn)行明晰劃分。強(qiáng)化決策輔助機(jī)制，通過引入決策咨詢委員會(huì)、顧問團(tuán)等形式，提高決策效能和科學(xué)性；加強(qiáng)決策問責(zé)，通過簽訂績效協(xié)議等機(jī)制，落實(shí)決策部門對(duì)執(zhí)行部門的監(jiān)督；保障執(zhí)行有力，不但要確保執(zhí)行機(jī)構(gòu)有足夠的人財(cái)物資源完成執(zhí)法監(jiān)管任務(wù)，更要賦予執(zhí)行機(jī)構(gòu)*自主空間，防止決策對(duì)執(zhí)行的干擾。

　　二是完善協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)上一級(jí)決策機(jī)制而言，每一個(gè)由下級(jí)提交的跨主體、跨部門議題，都應(yīng)附相關(guān)主體、部門的意見咨詢報(bào)告，以及可行性方案分析，以此推動(dòng)決策前互動(dòng)協(xié)調(diào)，促進(jìn)具體問題的解決。由于跨部門關(guān)系往往涉及多個(gè)層次，下至基層科室，上至廳局部委，每一層級(jí)都需要協(xié)商，因此應(yīng)建立由不同層級(jí)、不同級(jí)別責(zé)任人參加的立體、復(fù)合型跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，通過委員會(huì)、聯(lián)席會(huì)議、工作小組等正式、非正式的機(jī)制，加強(qiáng)部門之間的協(xié)商互動(dòng)。

　　三是理順內(nèi)部流程。對(duì)部門內(nèi)部業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理分析，依照科學(xué)合理、務(wù)實(shí)高效的原則，對(duì)性質(zhì)相近、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行精簡整合，能并聯(lián)的盡量并聯(lián)，涉及多個(gè)處室至少做到統(tǒng)一對(duì)外受理，將內(nèi)部流程內(nèi)在化。

　　其三，以上下聯(lián)動(dòng)確保改革嚴(yán)肅性穩(wěn)定性。改革要在靈活性與穩(wěn)定性之間找準(zhǔn)平衡。就大部門制改革而言，一方面要尊重地方自主性，給予地方依據(jù)本地區(qū)特殊發(fā)展需要適當(dāng)自主設(shè)置機(jī)構(gòu)的權(quán)力；另一方面，地方改革也不能忽略與中央改革之間的連貫性和一致性。

　　一般來說，在中央改革未動(dòng)的前提下，如果地方有較強(qiáng)的改革需求和動(dòng)力，本著試點(diǎn)先行的原則，可以先由地方做一些突破和嘗試。但對(duì)一些中央已經(jīng)部署或率先實(shí)踐的改革，地方應(yīng)盡量與中央保持一致。職責(zé)同構(gòu)是我國國家結(jié)構(gòu)形式的重要制度基礎(chǔ)。與中央保持一致，有利于減少地方改革的阻力，也有利于中央政策的落實(shí)，維護(hù)改革的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性。